留守儿童和困境儿童关爱保护的几个关键词

在传统观念里，孩子是否有人管、能否管好是家事；随着现代观念深入人心，人们逐渐认识到：儿童的权利，是相对国家和法律而存在的，并不是相对父母而存在，父母和其他所有人一样，有义务保障孩子的各项权利，否则就要受到法律的追究。

这种共识也体现在法律中：1991年，中国加入联合国《儿童权利公约》，明确提出父母双方或其他法定监护人应该“将儿童的最大利益视为主要关心的事”；2014年民政部等四部门联合印发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，说明了撤销监护人资格的7种情形，并提出了国家监护责任；2017年《民法通则》则构建起以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底的监护制度。

家庭监护是保障儿童健康成长的基础制度，但在城镇化进程加快的背景下，父母外出打工频繁流动、法律亲情意识淡薄，导致很多儿童处于缺乏父母关爱甚至有效监护。

78万留守儿童有着落了

2017年2月，贵州省毕节市七星关区阴底乡治中村的4个孩子度过了人生最寒冷的冬天—母亲外出打工后，父亲无声无息地走了，没有嘱托，没有经济来源，甚至没有可吃的东西。孩子们的生存环境十分恶劣：生活无法自理，生病没钱看，饥饿难忍时，只能到邻居家讨吃食，或者附近捡垃圾卖钱用。七星关区迅速成立专案组立案侦查，4个月后，在江苏省常州郊区的一家大理石厂找到了孩子们的父亲陈奎相，并以涉嫌遗弃将其拘留。2017年12月，陈奎相在阴底乡被公开宣判，有期徒刑2年，缓期3年执行，在场的还有全乡12个村的未成年人监护人或受委托监护人。

2017年7月21日，一位“80后”母亲把3个十几岁的孩子送到毕节市纳雍县人民政府后，独自离开。孩子的父亲已于6年前去世，这无疑是一种遗弃孩子的行为。

当天，羊场乡派出所在毕节找到了这位母亲，做了多次教育及思想动员，她依旧不愿接回孩子，最终因遗弃被拘留一周。同时，羊场乡政府将3名儿童从纳雍县接回，照料他们的食宿。最终，母亲认识到自己的错误，接回了孩子。

2016年，毕节有180余万人在外务工，农村留守儿童26万多名。2016年11月，民政部首次公布我国留守儿童官方统计数据，全国共摸底排查出农村留守儿童902万人，其中近32万监护情况较差；主要集中在中西部地区，70万人以上的有江西、四川、贵州、安徽、河南、湖南和湖北等省，占全国总数的67.7%。如何落实无人监护农村留守儿童的监护责任，不仅仅是毕节面临的难题。

2016年11月，民政部、中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、公安部、财政部、卫生计生委在全国联合开展以“合力监护、相伴成长”为主题的农村留守儿童关爱保护专项行动。而毕节的两起案例，正是专项行动中啃硬骨头的典型。

截至目前，专项行动共帮助78万多名无人监护农村留守儿童落实受委托监护责任人，为18万多名无户籍农村留守儿童登记落户，帮助1.7万多名农村留守儿童返校复学。

同时，各省积极施策、协同推进，农村留守儿童数量开始减少，生存状况得到改善。以贵州为例，2015年摸底排查数据显示，全省共有留守儿童109.6万人，2016年至2017年，分别减少至87.5万人、56.7万人，较上年同比下降20.2%、35.2%。

2016年6月，一名不满8岁的小女孩，来到安徽省蚌埠市救助管理站，送她来的是一名警察。原来，警方在破获盗窃案件时发现，女孩父母常年在外打工，为了牟利，以每年三到五万的价格“出租”给盗窃团伙。事发后，父母却拒绝接孩子回家。

由于长期受人教唆，缺少关爱和教育，刚到救助站时，女孩非常孤僻，救助站的工作人员24小时陪着她，站里的心理咨询师给她做心理矫正，女孩才慢慢开了口。

女孩快8岁了，却从未上过学，工作人员就将她送往当地的一所寄宿制学校上学。渐渐地，她的生活和性格开始逐步回归正常，成绩也越来越好。

但临时救助不是长久之计，蚌埠救助站分析研讨后，认为孩子父母没有尽到监护人的义务，并且严重损害未成年人的身心健康，不适合再作为孩子的监护人，于是向法院申请撤销其父母的监护权。

2017年6月，法院最终判定，剥夺其父母监护权；考虑到孩子的爷爷奶奶平时在家务农，无犯罪记录，身体状况良好，指定二人为孩子的新监护人。在救助站办交接手续时，祖孙俩久未相见，但女孩一眼就认出了爷爷，露出笑脸。

这是全国首例异地撤销监护权的案件。自2015年《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》开始实施，截至2017年8月，全国至少已有69起侵害未成年人权益被撤销监护人资格案件，其中25例指定民政部门或其下属的救助站和福利院担任监护人。由此可见，多地落实国家监护干预政策法规取得实质性进展，民政部门承担起重要监护职责。

有数据显示，接受救助的流浪未成年人重复流浪的比例高达40%，重复流浪比例呈逐年上升趋势，有的流浪未成年人甚至反复流浪10次以上。受到家长及近亲属不良对待，是导致儿童反复流浪的主要原因。

除了异地监护权撤销，各地民政部门在流浪未成年人保护上不断创新突破。2017年9月5日，湖北省武汉市与上海市救助管理站联合倡议并率先加入的全国首家城市流浪未成年人救助保护联盟，标志着城市流浪未成年人安置难、就学难、保护性救助难等问题，有望在城际间的合作中解决。

“你看，这家有3个儿子，儿子生了孙子、孙女就放在老家，又出去打工，两个六七十的老人带这么多的孩子……”一次活动中，中国公益研究院副院长高玉荣端着手机，边给记者看照片边感叹。

照片中，两个老人身边站着十几个孩子，高高矮矮，从几岁到十几岁，背后则是简陋土房和高山翠林—孩子们天真无邪地笑着，看照片的人却笑不出来。

根据2016年数据，全国农村留守儿童902万人，其中由（外）祖父母监护的805万人，占89.3%。中国人口与发展研究中心于2016年12月至2017年1月在全国12个省的27个县实施贫困地区农村留守儿童健康服务需求评估调查项目，调查显示：留守儿童监护人平均年龄为58.2岁，文化程度在小学及以下者超70%；留守儿童与父母通话频率低，通话时间短，40.4%的留守儿童与父母每周通话一次；儿童患病就诊比例较低，仅为62.9%。

祖辈监护人年事已高甚至自顾不暇，文化素质较低，存在代沟难以沟通，留守儿童容易出现辍学、受欺凌、违法等问题。家庭监护功能的完善对儿童成长来说至关重要，如何实现有效监护，如何保障留守儿童的人身安全、身心健康、学业成绩？是不可忽视的现实问题。

北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华认为：困境儿童当中，最难解决的也是未来我们面临最复杂、最难的问题是有效监护。“有的父母对孩子实施家庭暴力，我们现在处理的是比较极端的案件，但还有一些轻微的家庭暴力，没有达到这种程度，孩子也生活在家庭的恐惧当中，干预得还远远不够。”

他认为：“通过立法，应当进一步明确家庭、社会包括学校、政府、司法机关的介入。明确相关的主体的责任，比如家庭要发挥基础的作用，承担首要责任；国家要为家庭提供支持，比如家里非常贫困的提供物质帮助。如果家庭不能发挥这样的作用怎么办？村委会应该发挥基础的监督作用，比如孩子过早辍学或者父母不想让孩子上学，民政部门、教育部门、公安部门应该发挥作用。我们要通过立法来构建家庭、学校、社会、政府和司法这样一套制度体系，这是现在单靠政策解决不了。”

另一方面，即便身处异地，农村留守儿童父母的责任也不能缺失，父母是孩子最重要心理支撑。全国农村留守儿童关爱保护“百场宣讲进工地”活动自2018年4月启动，将在中建集团承建的100个在建项目工地举行，全国31个省（自治区、直辖市）均设立分场，讲解未成年人保护法规政策、亲情沟通技巧、安全自护教育等，将惠及2万多名外出务工父母以及近4万名农村留守儿童。

儿童权益维护是个大的社会系统工程，需要家庭、政府和社会共担责任，共同努力，形成家庭尽责、政府主导、社会参与的工作格局。在构建起跨部门的联席会议制度、县乡村的三级工作网络后，民政内部有没有可能进一步加强资源统筹，形成合力？

2017年10月，北京市民政局整合成立儿童福利与保护处，负责儿童福利、儿童保护和儿童收养登记工作发展规划、政策制定、组织实施、信息化建设和区县指导工作，这是全国省级民政部门首次就儿童福利和保护工作设立专门业务处室。

北京市211万余名儿童，其中困境儿童约2.4万名，仍具有相当规模。但在整合前，这方面的工作并不顺。作为基层的一员，通州区社会福利院副书记、副院长刘嵩感触颇深：“过去，儿童福利工作和儿童保护工作是分开的。儿童福利基本由各区民政局的社救部门和市民政局负责社会福利的处室负责，社救科和福利处不光管孩子，还要管敬老院、低保、救灾，投入儿童福利的精力有限。而儿童保护在社会事务部门，未成年保护中心放在救助管理站，但救助站没有服务孩子需要的硬件条件。还有一个困难，两个部门在市里往往不是一个主管局长分管，到了我们区里，可能两三个科长、两三个主管领导涉及这个事。孩子们的信息，有的在救助站，有的在社救科，低保、困难残疾人、散居孤儿都是不同的库，数据没整合。不掌握基本信息，我们就没法参与，造成工作力量不足、硬件投入不符合实际、推不下去、分管领导比较多难以统筹。”

儿童福利与保护处的成立后，这种情况不但从根本上有了改变，而且有效链接整合民政资源，加强领导统筹、部门协同和“三社联动”，更好应对全体儿童身心健康全面发展需要和不平衡不充分发展之间的矛盾带来的问题和挑战。

北京儿童福利与保护处蔡双处长告诉记者，这种改变带来了几方面的积极影响：“一是有利于形成制度合力，促进儿童福利和保护体系的整体构建。在儿童福利和保护制度上，可以面向包括孤儿弃婴、残疾儿童、贫困家庭儿童、留守儿童、流浪儿童等各类困境儿童，加强社会救助、社会福利、未成年人保护服务政策体系设计，综合运用救助与福利两种制度、物质保障与服务提供两种形式，为困境儿童及其家庭提供有效支持。二是有利于形成资源合力，避免工作平台网络、工作力量、工作机制的重复建设和资金重复投入。在工作体系上，可以更好统筹儿童福利机构、儿童救助管理机构各自功能定位，实现相互协作与功能互补。在工作力量上，统筹设立一只专兼职队伍，承担基层社区儿童主任和未成年保护专干职能，在信息问题发现、福利服务提供、儿童监护干预等方面发挥一体化作用；在困境儿童信息管理上，可以通过一体化信息平台建设，实现信息发现、传递、分析、共享、处置和反馈，并为政策决策提供了坚实依据。三是有利于提高儿童福利和保护政策执行效率，有利于更好维护儿童权益。”

一进北京市通州区社会福利院儿童楼大厅，白墙上四块牌子摆成一排：“北京市通州区困境儿童和留守儿童关爱保护工作联席会议办公室”“通州区儿童福利服务指导中心”“通州区未成年人保护中心”“通州区儿童紧急救助庇护站”，通州区的儿童工作已经较好实现了整合和统筹。

2014年，通州市福利院的儿童工作除了机构内儿童养育，开始逐步拓展服务范围。“民政职责是托底保障，我们的服务范围也是随着这个扩展的。”通州区社会福利院院长王鹏飞说，“我们先以低保、低收入相关的孩子为切入点，现在辐射了贫困边缘。在工作中，我们发现困难单亲家庭孩子过得不好，通过帮扶扩大到困难单亲家庭。再就是临时救助、危机干预，不断延伸。”

当时，为了搜集这些孩子的信息，他们给各个乡镇打电话询问，最终在2015年形成了一套全区需要优先和重点关注的困难儿童数据，一共是438人。在此基础上，2016年开始，采取政府购买专业社会组织服务的方式，为这部分儿童提供入户个性化的学习辅导、心理疏导等内容的精准帮扶。

2016年12月，继国务院意见后，北京市出台了《关于加强困境儿童和留守儿童保障工作的实施意见》，尤其是2017年10月整合成立儿童福利与保护处后，他们的数据进一步完善，救助站流浪乞讨未成年人的数据、散居孤儿的数据、困难残疾孩子的数据、低保的数据、低保低收入当中重病重残数据与之前的数据进行汇总，再通过社会组织进行核实和协助，进一步推动了政策精准落地。“之前全区事实无人抚养儿童18个，通过我们的汇总核查，5月份，我们摸了几个村，事实无人抚养这块增加了20多个。”刘嵩说，“六七月我们会以孤弃儿童大排查的工作为契机，整体摸一遍，把符合政策的都找出来。”

说到整合以后的工作，王鹏飞感受是：“工作量大了，但是顺了，效率高了，最重要的是孩子受益了。”工作人员在查阅文件时发现，根据北京《关于建立特困残疾儿童手术康复长效机制的实施意见》，低保、低收入家庭的病残儿童可以享受“明天计划”项目资助。他们就去数据库里找可能有手术需求的残疾孩子，查出来5个，但没有一个低保、低收入，又挨个去孩子家里走访。

马思月有听力障碍，重度近视，装过一个人工耳蜗，但随着孩子长大，需要重新装；再一看家里情况，父亲有残疾，母亲无业。最终，工作人员协助他们申请了低保，孩子也免费装上了18万元的人工耳蜗。杨晴患有先天性心脏病，她的母亲在超市上班，但收入不高，符合低收入政策。后来，孩子的3万元手术费都报了。在这个过程中，工作人员还主动为孩子们对接社会资源，如专门针对先心病的基金、慈善协会的医疗救助，即便没有享受“明天计划”也得到了相应的帮助。

2017年1月，通州区张家湾困境儿童成长驿站成立，依托社工和志愿者，为镇内70多名困境儿童提供学习辅导、心理疏导、兴趣能力培养以及朋辈陪伴等。

驿站由福利院组织实施，北京诚栋公益基金会资助，这是集体智慧的成果。一方面，儿童福利工作政府为主导，强调社会参与，充分凝聚社会资源，这是王鹏飞、刘嵩等人的初衷。另一方面，是出于谨慎。按照福彩公益金的要求，他们是可以通过政府购买服务来实现的，但由于建设运营驿站还没有统一的标准，也造成预算、评审、绩效考核时存在很多困难，加之社会组织的专业能力不高，他们选择边做边细化标准。

能否有专人负责、工作经费，应该建立怎样的工作机制……采访中，王鹏飞不时提到这些问题。“目前的政策，对困境儿童、留守儿童关爱服务的内容、资金、人员配置方面很模糊。”

自2016年2月《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》出台以来，31个省份均已制定了具体实施方案，把农村留守儿童关爱保护纳入经济社会发展规划，进一步完善政策规定和保障措施。在经费保障方面，9个省份纳入财政预算；在人员队伍建设方面，三成省份要求配备专员，部分省份开设心理辅导教师岗位。基层儿童福利与保护人员缺口大，儿童关爱保护财政投入缺乏制度安排—王鹏飞的对人员、经费、机制的困惑，或许代表了很多人。

困惑和探索、难题和求解，推动着事物不断向前发展。北京市儿童福利与保护处梳理了目前存在的困难，其中之一就是基层基础能力薄弱，基层社区作为儿童服务尤其是儿童保护递送体系“最后一公里”，缺设施平台、缺工作力量、缺工作机制。未来，在构建儿童工作体系方面，将制定加快儿童福利与保护体系建设的意见：重点加强街乡和社区基层儿童福利与保护基础平台建设；加快儿童工作领域专业社工、街道（乡镇）儿童福利督导员和社区（村）儿童主任等人才队伍建设等。

儿童保护与关爱必须尊重儿童成长的身心规律，是一项专业性很强的工作，掌握儿童身心成长知识的专业人士才能胜任。

按照国务院困境儿童分类保障意见要求，全国要建设一支由68万名兼职或专职儿童福利督导员组成的基层儿童福利服务专业工作队伍。截至2017年底，有12.7万名基层工作人员立足社区为儿童及其家庭提供服务，村（社区）覆盖率达到28.6%。如今持证的专业社工也仅有30多万，面对如此的缺口，专业的人才、专业的组织、专业的服务，从哪里来？

“2016年国务院关于留守儿童、困境儿童的意见下发后，我能感觉到，很多在地开展儿童关爱保护服务的社会组织蓬勃发展。”中国公益研究院儿童福利研究中心主任李洁说，“据不完全统计，2016年约29个基金会参与71个儿童关爱与保护项目，总投入逾3亿；专业的社工机构也有很大发展，根据民政部的统计数据，截至2017年全国已设置3.6万个社会工作服务站，成立了7511家民办社会工作服务机构和750家社会工作行业协会。”

社会组织的蓬勃发展，反映了社会对专业的儿童关爱保护服务的紧迫需求，政府也在此方面提供了制度、资金层面的有力支持。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》首次将困境儿童保障和农村留守儿童保护写入服务项目清单，统筹考虑儿童关爱保护服务与基本公共服务均等化同规划、同落实、同推进；中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，对基层儿童服务专业化提出明确要求；民政部等五部门印发《关于在农村留守儿童关爱保护中发挥社会工作专业人才作用的指导意见》提出支持引导社会工作专业人才参与农村留守儿童关爱保护工作的政策措施。社会服务事业费总体支出中儿童福利经费支出比例稳步上升，2017中央彩票公益金转移支付预算4.83亿元用于儿童福利方面。

过去一年，民政部继续未成年人社会保护、适度普惠型儿童福利制度建设和基层儿童福利服务体系建设工作等试点，探索基层儿童关爱保护专业服务体系建设。2018年1月民政部下发《关于开展全国留守儿童关爱保护和困境儿童保障示范活动的通知》，给出了以县为主体的基层儿童福利和保护专业服务体系架构。

而现实是，专业社工、服务机构缺口大，且分布极不平衡。中国公益研究院发布的《中国儿童福利与保护政策报告2018》显示：这种不平衡不但东西部差异明显，而且集中在地市级。以2017年儿童收养救助服务机构分布为例，省级服务机构37个，地市级278个，覆盖率达83%；区县服务机构341个，覆盖率为12%。

“在地选拔人，对他进行培训，这是被联合国儿童基金会誉为‘赤脚社工’的项目经验。”李洁介绍道。2010年起，中国公益研究院和五所高校一起为民政部和联合国儿童基金会共同启动的中国儿童福利示范项目提供专业支持，该项目探索出了一条通过专业培训和技术指导培养基层儿童工作队伍的有效路径。“2016年起，在5年项目经验的基础上，我们与专家团队共同开发了一套完整的社区儿童社会工作实务培训体系，希望通过3年期6次实地培训和督导，配合在线课程和远程技术支持，推动当地选拔的基层儿童工作人员从了解儿童社会工作，到落实基本福利服务，进一步开展专业化服务的提升。就像‘赤脚医生’对基层医疗卫生保健服务的贡献一样，这是在全国快速推开儿童工作队伍建设、普及儿童社会工作专业化服务的特色道路。”

近一年来，中国公益研究院与中国扶贫基金会、爱佑慈善基金会等社会组织，与8个省份的地方政府合作，在470个村开展专业支持基层儿童关爱保护服务体系合作。实地培训843人，1097人次接受社区儿童社会工作初级网络课程在线培训，累计颁发培训证书457张。通过政社学三方合作，引入专业化、个性化的服务，收集并解决儿童户口、低保、就学、大病救助等多项需求，将试点地区近25万名儿童纳入关爱保护服务体系。

山西闻喜县的留守儿童与困境儿童工作是从2010年开始的，被确定为“全国适度普惠型儿童福利制度的试点县”，目前已在13个乡镇建立了54个留守儿童关爱之家并配备福利主任制度。

2016年，记者曾到闻喜采访，当地民政局承担了很多责任：福利主任的招聘、管理、培训、考核，与儿基会、中国公益研究院的联络对接，困境儿童问题的协调与解决，对接慈善资源等等，事无巨细，工作压力很大。当时，局长钮杏芬最关心的是，如何让福利主任这个队伍能够规范长久地走下去，而从外引进社会组织也不现实。

2017年，闻喜县慈善总会承接儿童之家管理服务，建立了儿童保护新模式，通过设立儿童保护热线、儿童庇护中心，发现监护缺失、监护不当的儿童，由儿童主任跟进，选择亲属代养、庇护中心庇护等方式进行安置。

慈善协会接手儿童之家后，一方面通过政府购买理顺了儿童之家、儿童福利主任与民政局的关系；另一方面，通过对接慈善资源，解决了部分经费来源。在山西，儿童关爱保护经费纳入财政预算，但仅靠财政拨款和福彩公益金并不够，还有一部分来自慈善捐献。