青海省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见

青海省人民政府办公厅

关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见

青政办〔2018〕5号

为贯彻落实《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号)，促进我省养老服务业更好更快发展，最大限度地满足老年群体多层次、多样化的服务需求，经省政府同意，现提出如下实施意见。

一、总体思路和发展目标

(一)总体思路。

认真贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实“四个扎扎实实”重大要求，着力推动“四个转变”，坚持“深化改革、放开市场，改善结构、突出重点，鼓励创新、提质增效，强化监管、优化环境”的原则，积极引导社会资本进入养老服务业，充分激发各类市场主体活力。加快推进养老服务业供给侧结构性改革，补齐养老服务业短板，将养老资源向居家社区服务倾斜，向农村倾斜，向失能、半失能老年人倾斜，保障基本需求，繁荣养老市场。积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，培育健康养老意识，培育发展新业态，促进老年产品用品丰富多样、养老服务方便可及。推动行业标准化和行业信用建设，加强行业自律，促进规范发展。

(二)发展目标。

到2020年，养老服务市场全面放开，养老服务和产品有效供给能力大幅提升，供给结构更加合理，养老服务政策法规体系、行业质量标准体系进一步完善，信用体系基本建立，市场监管机制有效运行，服务质量明显改善，群众满意度显著提高，养老服务业成为促进我省经济社会发展的新动能。

二、主要任务

(一)放宽准入条件。

1.降低准入门槛。设立营利性养老机构，按“先照后证”的程序执行，在工商和市场监管部门办理登记后，在辖区县级以上民政部门申请设立许可。在民政部门登记的非营利性养老机构，可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。非本地投资者举办养老服务项目与当地投资者享受同等政策待遇，当地不得以任何名目对此加以限制。依法注册登记、年检合格、具备开展养老服务资质的社会组织可以参与政府购买养老服务，对社会组织成立年限不作硬性规定，不得排斥或者限制外地社会组织参加本地招标和服务。对购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化较小的公共服务项目，购买主体与提供服务的社会组织签订政府购买服务合同，可适当延长履行期限，最长可设定为3年。

2.优化审批程序。简化优化养老机构相关审批手续，申请人设立养老机构许可时，能够提供服务设施产权证明的，不再要求提供建设单位的竣工验收合格证明;养老机构从事餐饮服务活动，应当依法先行取得营业执照等合法主体资格后，申请食品经营许可证;简化环境影响评价，对养老机构环境影响评价实施分类管理，对建筑面积低于5万平方米的养老机构环境影响评价实施备案管理，低于5000平方米的免予环境影响评价管理;取消部分机构的消防审验手续，1998年9月以前建设使用，且未发生改、扩建(含室内外装修、建筑保温、用途变更)的，不需要办理消防设计审核、消防验收或备案手续;建筑面积在300平方米以下或者投资30万元以下的养老机构设施，不需要办理消防设计、竣工验收备案手续。对于新建养老机构或者利用已有建筑申请设立养老机构涉及办理不动产登记的，不动产登记机构要通过“首问负责”“一站式服务”等举措，依法加快办理不动产登记手续，提供高效便捷的不动产登记服务。对于相关手续不完善，暂时无法办理不动产登记的，支持其依法完善相关手续后办理。

3.放宽外资准入。在鼓励境外投资者在青举办营利性养老机构的基础上，进一步放开市场，鼓励境外投资者设立非营利性养老机构，其设立的非营利性养老机构与境内投资者设立的非营利性养老机构享受同等优惠政策。

(二)优化市场环境。

1.规范养老服务投资项目审批报建手续。进一步改进政府服务，在工商和市场监管部门登记的营利性养老机构，可设立多个不具备法人资格的分支机构。分支机构、服务网点纳入养老机构统一管理并享受相应扶持政策。将投资建设养老服务设施工程项目审批流程整合为项目审批(或项目核准、备案)、用地审批、规划报建、施工许可四个阶段，由发展改革部门负责牵头项目审批(或项目核准、备案)阶段工作，国土资源部门负责牵头用地审批阶段工作，城乡规划部门负责牵头规划报建阶段工作，住房城乡建设部门负责牵头施工许可阶段工作。打破部门界限,压减和理顺审批事项的前置条件，每个审批阶段由牵头部门统一受理申请材料，统一组织其他审批部门开展并联审批、督促协调审批进度,在流程限定的时间内完成审批并统一告知项目建设单位审批结果。探索实行养老服务建设工程项目区域评估，凡是符合已经批复的控制性详细规划的区域，不再对区域内具体养老投资项目进行交通影响、水影响、地震安全性等方面的评估审查。加快推行养老机构申办一站式服务，建立“一门受理、一并办理”的网上并联审批平台，进一步提高审批效率。

2.逐步完善价格形成机制。建立以市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制。民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定;民办非营利性养老机构，服务收费标准由经营者合理确定，有关部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管，同时加强对价格水平的监测分析。政府运营的养老机构，以扣除政府投入、社会捐赠后的实际服务成本为依据，按照非营利原则，床位费、护理费等基本养老服务收费实行由市(州)、县人民政府定价或指导价;以公建民营等方式运营的养老机构和养老服务设施，采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方，具体服务收费标准由运营方依据委托协议等合理确定。

3.加快推进公办养老机构改革。各地要按照强化托底、保障基本、盘活资源、提高效能、因地制宜、稳步推进的原则，加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制为企业或开展公建民营。公建民营的养老机构(含敬老院)享受民办非营利性养老机构床位运营补贴政策。到2025年，我省民办或公建民营养老机构占比达到养老机构总数的60%。鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与政府投资建设和购置的养老设施、新建居民区按规定配建并移交给民政部门的养老设施、国有单位培训疗养机构等改建的养老设施，均可实施公建民营。鼓励各行业兴办具有本行业特色的养老机构。到2020年，全省范围内政府运营的养老床位数占养老床位总数的比例不超过50%。

4.加强养老行业信用体系建设。探索建立覆盖养老服务行业法人、从业人员和服务对象的行业信用体系。建立健全信用信息记录和归集机制，加强与省公共信用信息共享交换平台的信息交换和共享，通过“信用青海”网站和全国信用企业信用信息公示系统(青海)向社会公示相关企业的行政许可、行政处罚等信息。引入第三方征信机构，参与养老行业信用建设和信用监管。建立多部门、跨地区的市场主体准入前信用承诺制度、全面落实守信激励和失信惩戒措施，将信用信息作为各项支持政策的重要衡量因素，对诚实守信者在政府购买服务、债券发行等方面实行优先办理、简化程序等绿色通道支持激励政策，建立养老服务行业黑名单制度和市场退出机制，加强行业自律和监管。

(三)提升居家社区养老服务质量。

1.稳步推进居家社区养老服务。开展老年人需求评估和居家社区养老服务评价。加大政府购买服务力度，支持企业、社会组织和个人为居家老年人提供助餐、助洁、助行、助浴、助医、法律援助等上门服务。通过运营补贴或星级评定等方式，培育和扶持养老服务企业、社会组织、家政、物业和个人以加盟、参与、托管等方式，运营社区日间照料、老年活动中心等养老服务设施机构，为老年人提供膳食、个人照顾、保健康复、休闲娱乐等日间托养服务。鼓励建设小型社区养老机构，对个人利用居民住宅兴办每处床位不少于10张、不超过30张，每床平均建筑面积不低于30平方米的家庭化、小型化的养老机构与一般养老机构享受同等补助政策，满足老年人就近养老需求，方便亲属照护探视。

2.大力提升农村牧区养老服务能力和水平。依托农村牧区综合服务设施，拓展养老服务功能。鼓励农村牧区因地制宜，在满足农村特困供养对象集中供养需求的基础上，支持乡镇特困供养机构向社会开放，提高运营效益。加强农村特困供养机构的建设和改造，推动服务设施达标，为农村低收入老年人和失能、半失能老年人提供便捷可及的养老服务。充分利用村级活动场所、农家大院和闲置校舍等，加快农村幸福院、乡镇养老服务中心、老年活动站等自助式、互助式养老服务设施建设。加强与农村危房改造、生态移民、易地扶贫搬迁等政策的衔接，统筹推进养老服务等公共设施建设。农村集体经济、农村土地流转等收益分配时充分考虑解决本村老年人的养老问题。依托农村基层党组织、村民委员会和社会组织，开展基层联络人登记，建立应急处置和评估帮扶机制,关注老年人的心理、安全等问题。发挥村民自治功能，培育发展农村为老年人服务的社会组织，全面推行农村赡养老年人协议制度，督促家庭成员履行对老人的赡养义务。鼓励专业社会工作者、社区工作者、志愿服务者对农牧区留守、困难、鳏寡、独居老年人的关爱保护和提供心理疏导、咨询等服务。

3.提高老年人生活便捷化水平。加快推进社区无障碍环境建设，扶持老年人家庭无障碍设施改造，优先改造困难老年人家庭。根据国家和我省对老年人家庭及居住区公共设施进行无障碍改造的有关要求，通过政府补贴、产业引导和业主众筹等方式，加快推进老旧居住小区和老年人家庭的无障碍改造，重点做好居住区缘石坡道、轮椅坡道、公共出入口、走道、楼梯、电梯候梯厅及轿厢等设施和部位的无障碍改造。优先安排贫困、高龄、失能等老年人家庭设施改造，重点支持老年人居住比例高的多层老旧住宅电梯加装。支持开发老年宜居住宅和代际亲情住宅。各地在推进易地扶贫搬迁以及城镇棚户区、城乡危房改造和配套基础设施建设等保障性安居工程中，统筹考虑适老化设施配套建设。

(四)全力建设优质养老服务供给体系。

1.积极推进“互联网+”养老服务创新。支持企业和机构开发运用智能硬件，推动移动互联网、云计算、物联网、大数据等与养老服务业结合，创新居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设居家养老服务网络平台，重点推进老年人健康管理、紧急救援、精神慰藉、服务预约、物品代购等服务，开发更加多元、精准的私人订制服务。重点推进省养老服务信息平台建设，对接供求信息、精准服务对象、精准服务内容、精准实施服务。支持适合老年人的智能化产品、健康监测可穿戴设备、健康养老移动应用软件(app)等设计开发，打通养老服务信息共享渠道，逐步推进养老服务信息平台与户籍、医疗、社会保障等信息资源对接，促进养老服务公共信息资源向各类养老服务机构开放。

2.建立医养结合绿色通道。建立医疗卫生机构设置审批绿色通道，支持养老机构开办老年病院、康复院、医务室等医疗卫生机构，进一步推动医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭，将符合条件的养老机构内设医疗卫生机构按规定纳入基本医疗保险定点范围。鼓励有条件的医疗机构兴办或承接养老机构。支持乡镇卫生院、社区医疗卫生机构与养老机构、社区养老站点签订医疗服务合作协议，实现老年人在养老和医疗机构之间便捷对接。鼓励符合条件的执业医师到养老机构、社区老年照料机构内设的医疗卫生机构多点执业。建立医疗机构与养老机构的协作机制，加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点，开通预约就诊绿色通道，推进养老服务机构、社区老年照料机构与医疗机构对接，为老年人提供便捷医疗服务。支持社会资本举办护理院、康复医院和提供临终关怀的医养融合式服务机构。探索建立长期护理保险制度，鼓励引导商业保险公司为老年人提供健康、意外伤害和长期护理等保险产品，形成多元化的保险筹资模式，推动解决失能、半失能老年人基本生活照料和相关医疗护理等所需费用问题。

3.大力提升养老服务人才素质。将养老护理员培训作为职业培训和促进就业的重要内容，对参加养老服务技能培训或创业培训且培训合格的劳动者，按规定给予培训补贴。推动普通高校和职业院校设置养老服务类专业和开发老年教育的课程，为社区、老年教育机构及养老服务机构等提供教学资源及服务。建立养老服务行业从业人员奖惩机制，提升养老护理队伍职业道德素养。完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制，建立长期从事养老护理工作人员的评优奖先办法。积极开发老年人力资源，为老年人的家庭成员提供养老服务培训，倡导“互助养老”模式。

4.促进老年产品用品升级。开发老年用品市场，推广和使用老年人用品，支持企业利用新技术、新工艺、新材料和新装备开发老年人迫切需求的食品、医药用品、日用品、康复护理用品、服饰、辅助生活器具等，研发老年人乐于接受和方便使用的智能科技产品，不断丰富产品品种，提高产品安全性、可靠性和实用性。上述企业经认定为高新技术企业的，按规定享受企业所得税优惠。及时更新康复辅助器具配置目录，重点支持自主研发和生产康复辅助器具。严格老年用品规范标准，加强监督管理。

5.发展适老金融服务。规范引导银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、保险产品，满足老年人金融服务需求，鼓励金融机构建设老年人无障碍设施，开辟服务绿色通道。强化老年人金融安全意识，加大金融消费维权保护力度。稳步推进养老金管理公司试点。

(五)加强行业监管。

各地要建立健全民政部门和相关部门协同配合的监管机制，加强对养老机构运营和服务的监管。严禁以举办养老机构名义从事房地产开发，严禁利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务无关的活动，严禁改变养老服务机构的性质。各级公安部门要加强对养老机构进行消防监督检查，做好消防安全指导和培训工作，民政部门配合消防部门依法查处消防安全违法行为。做好养老服务领域非法集资信息监测和分析研判，做好政策宣传和风险提示工作，对养老服务中虐老欺老等行为，对养老机构在收取保证金、办理会员卡和发行金融产品等活动中的违法违规行为，依法进行严厉查处。各级质监部门要加强养老设施和服务安全管理，建立定期检查机制，食品药品监管部门要做好对养老机构、社区老年人日间照料中心等机构或设施内食品卫生的安全检查和监督，确保老年人饮食用药安全。

三、政策措施

(一)加强规划统筹衔接。发挥规划引领作用，做好养老服务相关规划与城乡规划、土地利用总体规划、城镇化规划、区域规划等相衔接，全面提升服务能力和水平。各地要进一步扩大面向居家社区、农村、失能半失能老年人的服务资源，到2020年护理型床位占当地养老床位总数的比例应不低于30%。

(二)完善土地支持政策。各地按照国土资源部《养老服务设施用地指导意见》的要求，将养老服务设施建设纳入当地土地利用总体规划和城乡规划。对新建养老服务机构项目用地涉及新增建设用地符合土地利用总体规划的，在用地计划指标上给予保障。统筹利用闲置社会资源发展养老服务，有关部门要按程序依据规划调整其土地使用性质。营利性养老服务机构利用存量建设用地建设养老设施，涉及划拨建设用地使用权出让(租赁)或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，允许补缴土地出让金(租金)，办理协议出让或租赁手续。企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，举办养老服务机构，经有关部门批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内土地使用性质可暂不作变更。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有的土地。对在养老服务领域采取政府和社会资本合作(ppp)方式的项目，可以用国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。

(三)完善财政支持政策。加快建立养老服务评估机制，不断完善针对经济困难的高龄、失能老年人的补贴制度，统一设计、分类施补，提高补贴政策的精准度。探索建立经济困难且生活长期不能自理的老年人护理服务补贴制度，对养老机构的运行补贴应根据接收失能老年人等情况合理发放。各级政府要加大投入，支持养老服务设施建设，落实彩票公益金支持养老服务体系建设政策要求，省本级福利彩票公益金用于养老服务的比例不得低于50%，并随着老年人口的增加逐步提高投入比例。加大对民办养老机构的建设补贴标准，由现行的每张运营床位5000元提高到每张10000元。财政支持建立养老产业基金投资平台和养老服务业融资发展平台。切实落实养老机构相关税费优惠政策，养老机构建设的土地复垦费、土地闲置费、耕地开垦费、不动产登记费、防控地下室易地建设费对非营利性养老机构全额免征，对营利性养老机构减半收取。

(四)完善投融资政策。通过完善扶持政策，吸引更多民间资本，促进养老机构和企业发展。鼓励社会资本采取建立基金、发行企业债券等方式筹集资金，用于建设养老设施、购置设备和收购改造社会闲置资源等。鼓励银行业金融机构以养老服务机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产和应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押，提供信贷支持，满足养老服务机构多样化融资需求。有条件的地方在风险可控、不改变养老机构性质和用途的前提下，可探索养老服务机构其他资产抵押贷款的可行模式。建立养老服务业贷款风险分担、补偿、贴息、奖励机制，制定支持养老项目贴息贷款管理办法。建立养老服务机构信用评价和管理体系，对信用等级高的养老服务机构加大信贷支持力度。

四、组织领导

(一)健全工作机制。各市州政府要建立政府牵头，相关部门协同配合的工作机制，把全面放开养老服务市场、提升养老服务质量摆在重要位置;要根据本《实施意见》要求，建立组织实施机制，及时制定配套实施方案。省直有关单位要根据本单位职责，制定具体措施。对政策落实情况进行跟踪分析和监督检查，确保责任到位、工作到位、见到实效。各部门要加强协同配合，落实和完善相关优惠政策，共同促进养老服务提质增效。对不落实养老服务政策或在养老机构运营和服务中有违反法律法规行为的，依法依规追究相关人员的责任。省发展改革、民政部门要会同有关部门加强对各地的指导，及时督促检查并报告工作进展情况。

(二)加强行业自律。省民政、质监等部门要进一步完善养老服务标准体系，组织实施国家标准和行业标准，抓紧制定管理和服务地方标准。鼓励养老机构制定严于国家标准、行业标准、地方标准的企业管理和服务标准。严格落实养老机构综合评估和报告制度，开展第三方评估并向社会公布，评估结果应与政府购买服务、发放建设运营补贴等挂钩。政府运营的养老机构要实行老年人入住评估制度，综合评估申请入住老年人的情况，优先保障特困人员集中供养需求和其他经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。引导和支持养老协会发展，逐步实现行业自我管理。

(三)加大宣传力度。各市(州)政府要大力宣传发展养老服务业的方针政策，及时总结推广养老服务业综合改革试点中的好经验、好做法。坚持以社会主义核心价值观为引领，弘扬中华民族尊老、敬老的社会风尚和传统美德，结合文明社区、文明村镇、文明家庭等的创建活动，开展孝老敬老教育，营造养老、助老的良好社会氛围。加强对养老服务业发展过程中涌现出的先进典型和先进事迹的宣传报道，依法打击虐待、伤害老年人及侵害老年人合法权益的行为。组织开展养老服务职业技能竞赛，努力提高养老服务从业人员的职业素养。积极组织开展适合老年人的文化体育娱乐活动，引导老年人积极参与社区服务、公益活动和健康知识培训，丰富老年人精神文化生活。

（来源：青海省民政厅）