推进街道层面居家养老服务建设

在我国,街道办事处是城市最基层的政府派出机构,社区是最基本的社会建设的单元。街道办事处在养老政策的贯彻落实和老龄工作的组织实施上起到承上启下、对接供需双方的作用,街道层面居家养老服务建设的成败,将决定养老总体目标是否实现。

　　街道层面老龄工作存在工作目标

　　不明确等问题

　　近年来,笔者先后对北京市核心区西城区陶然亭街道、中心城区海淀区北下关街道等街道办事处进行了访谈和问卷调查,发现街道这一层面的老龄工作存在以下问题。

　　1.老龄工作目标不明确,缺乏积极性和主动性。从一定意义上讲,街道老龄工作目前“压力不够、动力不足”,主要停留在“上面给什么政策就做什么工作”、“上面提什么要求就做到什么程度”的状态,缺乏统筹规划和中长期计划。“十三五”期间应当如何完善养老服务体系?哪些是作为政府应保必保的基本公共服务?哪些是可以整合本街道的资源,通过市场机制和社会参与机制来解决的?对这些问题缺乏刚性的预期目标和措施安排,社区居民和老人也没有一个明确的预期。

　　2.老龄工作受制于政府职能部门的行政切割,协调难度大。国家法律、地方性法规和市区政府政策都要在街道和社区层面落地,政策的不配套、部门之间的掣肘也体现在街道层面。比如,北京市中心城区疏解腾退出的土地要建养老照料中心,必需规划、用地、消防、园林绿化等多个部门的审批,街道常常处于“到处求人”的境地。应该给街道一定自主权,建立街道和各职能部门的协作机制。

　　3.一些基础性工作缺乏多方整体统筹。举例来说,建立老人及家庭状况的统计数据库是开展老人分类保障的前提,北京市政府有关部门已经制定了《关于加强老年人分类保障的指导意见》,明确对老人开展分类保障,并将保障对象分为托底保障群体、困境保障群体、重点保障群体、一般保障群体分类施策。但建立这样的数据库要投入大量的人力物力,需要市区政府统计管理部门大力支持。如果把这个数据库放在区一级来建立,数据采集工作量大、工作周期长,各个街道的情况差别大,很难做到数据的精准分类和管理,况且数据今后的维护、更新等动态管理工作还是要放到街道。目前,有一些街道在尝试与企业合作,但数据的安全性是个大问题。

　　4.政策和资金的统筹力度不够,不能集中力量办实事。近年来,在老旧小区改造工程中,对抗震加固、建筑节能、市政设施修复、停车设施建设等很多方面都有财政资金支持,省、市一级也都设立了配套资金,但由于工程项目和资金分属不同的部门和渠道,在财政扶植资金的申领和拨付上受到多方面的限制,使很多实际工作缺乏变通,从而影响了资金投入的效率和街道工作的积极性,多头施工、多次动员一定程度上影响了老百姓正常的生活便利。

　　厘清老龄工作中

　　政府与社会的关系等问题

　　以上现象直接反映的是养老方式和养老供给方式的改革问题,更深层次反映的则是社会管理和社会建设体制改革中存在的问题。究其根本,我们认为主要是要厘清以下问题。

　　1.如何界定政府的职责?作为政府的派出机构,街道办事处应当承担哪些职责?街道办事处与政府职能部门之间的职责如何划分?统筹协调的工作机制如何建立?

　　2.如何界定政府保障的边界?如何做到应保尽保,不该保的不保?如何处理好政府与市场的关系,建立政府支持的市场配置资源的机制?

3.如何处理政府与社会的关系?在发挥政府主导作用的同时,如何充分调动志愿者、慈善组织等各方面的社会资源?如何进一步加大政府购买服务的领导,进一步放管结合,放宽社会企业的准入、资格认证,从组织目标、收入来源、利润分配、资产处置、治理结构、税收优惠等多方面扶持、规范社会企业的发展?

　　4.如何建立公众参与机制?老龄工作的主体是老人,老龄工作需要社区居民家庭和老人的参与,如何建立街道老龄工作的评估评价机制,以及公众参与的科学决策、民主监督机制?

　　开展试点工作

　　力求重点突破

　　综上,笔者建议各级政府在建设完善多层次养老服务体系的进程中,要高度重视街道办事处这一层级存在的问题,充分尊重基层的创造性,大胆探索,不断总结经验。

　　1.推动基于街道的社会建设体制的改革,实现公共治理。应对人口老龄化的挑战,既是养老方式和养老管理体制的改革,更是社会治理体制的改革。建立“党委领导、政府主导、公民参与、公共治理”的体制是目标。我国实行基层群众自治,街道是城市社会建设的枢纽点和关节点,应全面深化基于街道的社会建设体制的改革,坚持用法治思维和法治方式,实现社会共治、居民共享。

　　2.建立街道与政府职能部门的协作机制,放管结合。在市区规划部门指导下,编制基于街道的控制性详细规划和城市空间布局调整方案,在城市空间布局调整的工作中,给予街道办事处在完善社区公共设施、基础设施方面一定的规划审批、建筑审批等权力,只要是控制性详规确定的项目和内容,可由街道采取报备的形式。对养老驿站的选址和建设,可由街道牵头,各职能部门参与,完善各项前置审批,再向社会公开招标,确定公办民营单位。在社会建设方面,给予街道和社区在社会组织的登记、报备、监管等方面的自主权,进一步加大政府购买服务的领导。

　　3.编制街道居家养老“十三五”专项规划,既给压力也给动力。建议选择一些老龄工作基础比较好的街道,在市区老龄委的指导下编制基于街道层面的《街道居家养老“十三五”规划》(以下简称《规划》),用于指导今后本街道辖区养老工作。《规划》的编制可采取清单的方式,列明政府应该承担的责任和边界,“十三五”期间构建养老服务体系的具体工作目标、养老设施的建设目标等等,给家庭和老人一个明确的预期。在《规划》的基础上,制定详尽的、可操作的、滚定性的工作计划,积极稳妥地推进街道居家养老工作的实施,这是既给街道压力,又给动力的好办法。

　　4.积极推进街道居家养老体系建设的试点工作,力求重点突破。街道居家养老体系建设的实施路径,可以是正向的由体系到模块,也可以是逆向的由模块再到体系。考虑到街道的情况千差万别,我们认为由模块到体系的逆向路径更易于把控。在做好市级统筹的基础上,街道层面应当选择投入少、见效快、投入产出比较高、社会影响较大的领域先期推进。一是建立街道居家老人健康管理系统。二是完善服务网点布局。三是加快社区适老化设施改造。四是建立高龄空巢老人居家安全管控系统。五是建立高龄、空巢、弱势老人家庭亲情和人文关怀制度。六是推动志愿者系统和养老驿站的资源整合,大力发展社区内低龄健康老人服务于高龄老人的结对服务体系。七是建设街道线上为老工作综合管理平台。

　　(作者单位:北京交通大学经济管理学院;首都经济贸易大学统计学院)

来源：中国社会科学网-中国社会科学报