聚焦失能失智老人：“雪中送炭”是当务之急

今年1月，发改委、民政部、中国残联联合印发《“十三五”社会服务兜底工程实施方案》，提出到2020年，全国养老机构、特困人员供养服务设施(敬老院)和互助设施、光荣院和社区日间照料中心等设施的床位数达到每千名老年人35—40张，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的养老服务体系健全完善。

根据全国老龄办数据，2020年我国老年人口将达2.48亿，老龄化水平为17%。老龄化社会的加速到来使养老服务越来越成为政府和社会关注的焦点。同时，随着人口老龄化的加快，失能失智老年人群的照护问题成为一个突出的社会问题。

2016年全国两会上，民革中央提交的《关于建立我国失能失智老人长期照护保障制度的提案》指出，我国失能失智老年人口已超4000万，他们的养老及医疗问题直接影响的家庭约1亿户。有专家认为，失能失智老人是老年人群中最弱势的群体，养老服务不仅要“锦上添花”，当务之急是“雪中送炭”，把失能失智老年人群纳入基本养老服务对象中去非常必要。

失能失智老人照护之难：“无处可托”

山东省烟台市莱山区的何女士是一位大学教师，家里住着患阿尔兹海默症的婆婆。家人每天出门后，必须把大门锁上，让老人自己在各个房间之间走动。

“她对事情的记忆力基本只有一天。一次阳台的门被锁了，她怀疑有人关在里面，大喊‘救命’把邻居引了过来，打110报警之后才发现家里只有她一个人。”何女士说，过去五六年里，家里因婆婆患病引发的大小麻烦几乎从未断绝。

家庭照顾不暇的背后，是相关专业护理机构缺失的困境。何女士介绍，在烟台没有很好的相关护理机构，她和家人只能把老人放在身边、关在家里。

阿尔兹海默症患者属于失能失智老人的范畴。失能失智老人作为老年人群中最弱势的群体，对社会劳动力的耗费最大，需要的服务等级也最高。

按照国际通行标准，在吃饭、穿衣、上下床、洗澡、上厕所、控制大小便六项指标中，其中有一到两项有困难需要帮助或无法完成即判定为“轻度失能”，三到四项为“中度失能”，五到六项为“重度失能”。

伴随中国家庭规模小型化的趋势、亲子救济手段的逐渐减少，对失能失智老人的长期照护显得愈发必要。而过去国家大力发展养老事业的过程中，失能失智老年人群的优先保障并未受到足够的重视。大多数失能失智老人都在家里照料，消耗家庭大量的精力和财力。

安徽省亳州市十八里镇的怀先生，曾经照顾患有亨廷顿舞蹈症（主要症状表现为手脚不停颤抖）的父亲多年。由于无法控制手脚的颤抖，老人直到去世以前，一举一动都需要有人时时看护。偶然一次家里没人，老人没站稳摔了一下，躺了两个月才好。

“我们当地养老院的条件比较差，”怀先生感到无奈，“对生活不能自理的老人，专业护理知识基本上无处可寻，长期照护也无处可托。”

对这类失能患者，普通家庭的照护存在明显的不足。民政部全国养老服务业专家委员会委员、湖南普亲老龄产业发展有限公司董事长唐文湘介绍，目前国内大部分的养老机构只具备照顾自理老人的能力，从业人员大部分是40后和50后，文化水平和专业能力偏低。而失能失智老人大部分都高龄且存在功能缺失，需要的护理是多样化的。对于这一人群，大部分养老机构缺少专业化的照护团队，也会带来很多风险。

由于传统家庭照护模式面临社会变迁的挑战以及社会化照护服务供需矛盾突出，失能老人长期照护问题成为许多家庭的困扰，加强失能失智老人长期照护服务体系建设也显得十分迫切。

发挥政府主导作用：“精准”、“聚焦”

“十二五”期间，我国对机构养老问题十分重视，但对于养老服务对象的定位不够清晰。因而，养老服务业发展在满足失能失智老年人群的刚性需求方面存在一定的滞后。

“目前国内把养老服务的对象定义得太广，会导致资金的投向有所偏离，产生大量的试错成本。”唐文湘指出，当前养老服务在应对失能失智老年人群上，主要有三方面短板：

其一，是应对失能失智老年人群的机构设施不足，这主要表现为养老机构设施的结构不合理，把有限的床位给了自理能力比较强的人群。全国有600到700万张养老床位，真正能应对失能失智老年人群的床位非常少，特别是在社区里面，中小型专业化的长期照护设施亟需补足。

其二是服务能力不足。以往养老是面对所有老年人群，而针对失能失智这部分人群则需要有相对专业的人力资源团队和管理能力，目前相关力量不足。

第三是购买力不足。失能失智老人的照顾成本最低也在每月3000元以上。而这部分老年人本身支付能力有限，缺乏资金支持抑制了他们到专业机构寻求服务的可能性。

唐文湘认为，这些问题归根结底都需要政府来统筹解决。从发展思路上来看，当前政府的养老服务应该更加“精准”、“聚焦”。

中国老龄产业协会副会长、专家委员会主任张恺悌指出，我国当前在养老服务体系建设中，应该把失能失智老人定义为基本养老服务对象，优先重点保障好这一老年人群。“前些年政府在这方面是缺失的，眼下应该充分利用政府掌握的资源，解决‘雪中送炭’的当务之急。”

目前,北京、上海、浙江等地已逐步开始明确失能失智老人为基本养老服务对象，但中央机构层面的正式文件中一直没有相关明确定义。不少专家呼吁，当前在养老服务体系建设中，应该把失能失智老人定义为基本养老服务对象，避免因养老服务的基本对象定义不清，带来不必要的资源错配和较大的试错成本。

中国人民大学组织部部长、老年学研究所所长杜鹏认为，借鉴国际经验来看，政府的主导作用对养老服务业的发展非常重要，政府的制度设计、政策导向需要非常清晰。“只有制度上的设计明确了，才能使养老服务的提供者有清晰的路径。同时政府还要建立一套监管制度，来监督服务提供者的服务质量，建立一套信息沟通的系统，使市场上供给和需求能有效匹配起来。”

唐文湘介绍，发展长期照护保障制度是国际上流行的做法。“针对失能失智人群，用社会救助、社会福利、社会保险相衔接的方式，建立起一个保障制度，涵盖应有的专业化设施、服务提供、资金筹措和关爱系统，做好这一工作能够大幅度提升失能失智人群的保障。”杜鹏指出，通过建立和完善长期护理保险制度，能使人们在没有进入老年的时候就能作出准备，有一种“将来得到服务”的预期，对于普通民众防范风险、提高安全预期十分重要。